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Der Entwurf für das Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) sieht den moderaten Einstieg in die CO2-Bepeisung aus dem Klimaschutzprogramm 2030 mit 10 Euro/tCO2 im Jahr 2021 und einen stufenweisen Anstieg auf 35 Euro/tCO2 bis 2025 vor.
Entsprechende Emissionszertifikate müssen die Inverkehrbringer fossiler Brennstoffe bis 2025 kaufen, ab 2026 werden die Zertifikate auktioniert, zunächst in einem Preiskorridor von 35 bis 60 Euro/tCO2. Bei der Weitergabe der Kosten wird zusätzlich die Mehrwertsteuer fällig.
Eine Preisbildung am Markt auf Basis einer begrenzten Menge an zur Verfügung stehenden Emissionszertifikaten ist frühestens ab 2027 vorgesehen.
Direkte Pflichten für Endverbraucher beziehungsweise Energieverbraucher in den nicht vom bereits bestehenden EU-Emissionshandelssystem (EU-ETS) erfassten Bereichen der Sektoren Wärme und Verkehr (ohne Luftverkehr) sieht der Entwurf für das „Gesetz über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz – BEHG)“ (BEHGe) nicht vor. Allerdings werden sie die Zusatzkosten, die bei den rund 4000 sogenannten Inverkehrbringern (insbesondere Gaslieferanten und Raffinerien) durch das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) entstehen, über höhere Brenn- und Kraftstoffkosten zahlen müssen.
Kosten
Der mit Abstand größte Kostenblock fällt für den Pflichterwerb der Emissionszertifikate durch die Inverkehrbringer an. Ein Emissionszertifikat berechtigt zur Emission einer Tonne Treibhausgase in Tonnen CO2-Äquivalent in einem bestimmten Zeitraum. Die „Emission“ ist von der tatsächlichen CO2-Freisetzung allerdings entkoppelt und wird bereits beim Inverkehrbringen bilanziert, auf den tatsächlichen Einsatz der Brennstoffe durch den Verbraucher kommt es dabei nicht an.
Berücksichtigt werden nur die verbrennungsbezogenen Brennstoffemissionen, also die CO2-Menge, die bei der Verbrennung fossiler Kraft- und Brennstoff(anteil)e freigesetzt wird. Die CO2-Emissionen der Vorketten werden bereits an anderen Stellen berücksichtigt.
Weitere Kosten, die mutmaßlich zum größten Teil auch auf die Endverbraucher umgelegt werden, ergeben sich aus Berichtspflichten und weiterem bürokratischen Aufwand bei den Inverkehrbringern. Im Vortext des BEHGe wird der Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft auf 31 Mio. Euro/a beziffert.
Schlussendlich werden die Zusatzkosten noch mit der Mehrwertsteuer belastet, bei Heizöl, Erdgas, Diesel und Otto-Kraftstoffen sind es 19 %.
Der Emissionshandel gilt ab 2021. Er startet in einer Einführungsphase von 2021 bis 2026 zunächst mit einem fixen CO2-Preis von 10 Euro/t für die Inverkehrbringer. Das entspricht brutto, also inklusive Mehrwertsteuer, durchgereichten Zusatzkosten von rund 2,8 Ct/l für Benzin, 3,2 Ct/l für Diesel und Heizöl sowie 0,2 Ct/kWh für Erdgas. Genaugenommen gelten die Zusatzkosten für Energiemengen auf rein fossiler Basis.
2022 liegt der Preis für ein Emissionszertifikat dann bei 20 Euro, von 2023 bis 2025 steigt er um jeweils 5 Euro bis auf 35 Euro. Erst ab 2026 wird auktioniert und zwar in einem Korridor von 35 bis zu 60 Euro/tCO2. Im Jahr 2025 soll aber bereits festgelegt werden, inwieweit Höchst- und Mindestpreise für die Zeit ab 2027 sinnvoll und erforderlich sind.
Jährliche Emissionsmengen
Damit ein Emissionshandel Emissionsziele erreichen kann, muss die Menge an Zertifikaten begrenzt oder für einen anderweitigen Ausgleich gesorgt werden. Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass für jedes Kalenderjahr innerhalb einer Handelsperiode eine Menge an Brennstoffemissionen in Deutschland festgelegt wird, die sich aus der Einhaltung der Minderungsverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland gemäß der EU-Klimaschutzverordnung ergibt.
Da in der Einführungsphase von 2021 bis 2025 mit festgelegten Preisen die Menge der Zertifikate nicht begrenzt ist, wird der darüber hinausgehende Bedarf an Emissionszertifikaten durch Nutzung von Flexibilisierungsmöglichkeiten nach der EU-Klimaschutzverordnung, einschließlich des Zukaufs einer entsprechenden Menge an Emissionszuweisungen aus anderen Mitgliedstaaten, gedeckt (§ 5 BEHGe). Für das Jahr 2026 mit festgelegtem Preiskorridor gilt dies entsprechend, ebenso wenn der Preiskorridor über 2026 hinaus verlängert wird.
Verwendung der Einnahmen
Die Einnahmen aus der Veräußerung der Emissionszertifikate schätzt der Gesetzesentwurf für das Jahr 2021 auf 3,6 Mrd. Euro und das Jahr 2023 auf 8,3 Mrd. Euro ab. Das entspricht einem jährlichen Betrag von rund 43 bzw. 100 Euro pro Bundesbürger (zuzüglich Mehrwertsteuer), wobei sich die Beträge nicht vollständig auf den Energierechnungen, sondern auch in höheren Preisen für Waren und Dienstleistungen wiederfinden werden.
Die Erlöse aus der Veräußerung der Emissionszertifikate stehen laut dem Gesetzesentwurf dem Bund zu (§ 10 BEHGe). Kosten, die dem Bund durch die Wahrnehmung der ihm im Rahmen des Gesetzes zugewiesenen Aufgaben, einschließlich der gemäß § 11 BEHGe entstehenden Ausgaben (beispielsweise die Kompensation für unzumutbare Härte für Unternehmen), entstehen und nicht durch Gebühren nach § 16 BEHGe (Gebühren für die Inverkehrbringer für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen) gedeckt sind, werden aus den Erlösen finanziert. Dies gilt nicht für Kosten nach § 5 BEHGe (beispielsweise für den Zukauf von Emissionszuweisungen aus anderen EU-Mitgliedsstaaten).
Die um die genannten Kosten verringerten Einnahmen sollen den Bürgern laut Klimaschutzprogramm 2030 über Entlastungen beim Strompreis, bei der Entfernungspauschale und beim Wohngeld zurückgegeben oder in Klimaschutzmaßnahmen investiert werden. Entsprechende Regelungen enthält das BEHG nicht.
… bevor der Preis spürbar steigt
Bundesumweltministerin Svenja Schulze nach dem Beschluss des Bundeskabinetts: „Spätestens 2050 wird Deutschland komplett auf erneuerbare Energie setzen und bis dahin schrittweise aus der Verbrennung von Kohle, Öl und Gas aussteigen. Dass ein CO2-Preis uns auf diesem Weg hilft, ist nach langer Debatte inzwischen zum Glück weitgehend anerkannt. Mit dem neuen nationalen Brennstoff-Emissionshandel setzen wir einen Kompromiss aus dem Klimapaket der Bundesregierung vom 20. September 2019 um. Vereinbart wurde dort ein moderater Einstieg in die CO2-Bepreisung. Die Einführungsphase soll den Bürgern Gelegenheit geben, sich nach klimafreundlichen Alternativen umzuschauen – bevor der Preis spürbar ansteigt.“
Ob ein BEHG mit einem moderaten Einstieg in die CO2-Bepreisung wie erwünscht wirkt, bleibt abzuwarten. Die größte Wirkung kann es erst entfalten, wenn eine immer weiter sinkende Menge an zur Verfügung stehenden Emissionszertifikaten entsprechende Preissignale aussendet. Nach dem Gesetzesentwurf wird dies frühestens 2027 der Fall sein.
Ein noch nicht abgearbeiteter Punkt aus dem Klimaschutzprogramm 2030 (www.bit.ly/tga2030pro) im Zusammenhang mit der CO2-Bepreisung könnte einen weiteren Modernisierungsanreiz liefern. Demnach will die Bundesregierung Änderungen im Mietrecht prüfen, die eine begrenzte Umlagefähigkeit der CO2-Bepreisung vorsehen. Dies soll Vermieter zu Investitionen in klimaschonende Heizungssysteme bzw. energetische Sanierungen bewegen. JV
